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證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度：為投資者提供及時(shí)救濟(jì)新機(jī)制

2021-11-30 06:06:05 來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)-經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)證券期貨違法案件呈現(xiàn)出牽涉面廣、專業(yè)性強(qiáng)、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高等特點(diǎn)?！皥?zhí)法難”是查處證券期貨違法違規(guī)行為的一大痛點(diǎn)，而相關(guān)受損失投資者更是曠日持久的“求償難”。

日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》，針對(duì)這一痛點(diǎn)和難點(diǎn)，提供了重要制度工具。業(yè)內(nèi)專家表示，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，是提升行政執(zhí)法效能的重要舉措，提供了對(duì)投資者及時(shí)救濟(jì)的新機(jī)制，有利于保護(hù)投資者，尤其是中小投資者的合法權(quán)益。

通過適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，為投資者提供了及時(shí)有效救濟(jì)的新途徑，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，亦有力推進(jìn)了資本市場(chǎng)法治化進(jìn)程，也給全球金融機(jī)構(gòu)和投資者傳遞了積極信號(hào)，標(biāo)志著我國(guó)資本市場(chǎng)國(guó)際化水平進(jìn)一步提升。

提升行政執(zhí)法效能

行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，是兼具對(duì)涉嫌違法當(dāng)事人懲處和對(duì)投資者損失賠償?shù)男滦蛨?zhí)法方式。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林接受經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者采訪表示，當(dāng)事人申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，交納承諾金用于合理賠償投資者損失。同時(shí)，當(dāng)事人承諾采取其他糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響的具體措施，有利于更好地保護(hù)投資者權(quán)益。

“行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度下的承諾金機(jī)制，豐富了對(duì)市場(chǎng)主體違法行為的懲戒樣態(tài)?！比~林告訴記者，其核心是允許涉嫌違法的市場(chǎng)主體主動(dòng)糾錯(cuò)，從而節(jié)約執(zhí)法及糾錯(cuò)成本，也拓寬了市場(chǎng)主體自行消除違法行為后果與影響的渠道，能夠提升其自行糾錯(cuò)的主觀能動(dòng)性。有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的良性有序發(fā)展和資本市場(chǎng)信用體系建設(shè)。

隨著新《證券法》及其系列配套制度的修改制定，我國(guó)已構(gòu)建起以行政執(zhí)法為重點(diǎn)，行政、民事、刑事手段有機(jī)結(jié)合的三維懲戒網(wǎng)絡(luò)，以提高行政執(zhí)法效能，在有限行政執(zhí)法資源的約束下，查處盡可能多的違法行為，強(qiáng)化監(jiān)管震懾。北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂接受經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者采訪表示，《辦法》的出臺(tái)，是應(yīng)對(duì)資本市場(chǎng)違法亂象高發(fā)的客觀需要。目前，證監(jiān)會(huì)面臨行政執(zhí)法案件數(shù)量多和查處難度大等問題。一方面，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近4年來證監(jiān)會(huì)開展行政執(zhí)法的新增案件數(shù)量一直在高位運(yùn)行，年均超過三百件。另一方面，證券期貨違法案件普遍具有隱蔽復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，案件數(shù)量多、查處難度大。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是破解這兩大難題的重要制度工具，部分案件能夠由此更快獲得處理，證監(jiān)會(huì)也可將更多執(zhí)法資源投入其他案件，有利于推進(jìn)提高行政執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)整體執(zhí)法效果的最優(yōu)化。

提供及時(shí)救濟(jì)新機(jī)制

行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度并非我國(guó)首創(chuàng)，而是國(guó)際上已經(jīng)較為成熟的執(zhí)法方式，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)等國(guó)家以及我國(guó)香港地區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)均已建立相關(guān)的制度規(guī)則。

2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)開始在證券期貨領(lǐng)域試點(diǎn)行政和解制度，并頒布《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》。

2019年，新修訂的《證券法》引入行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度。

2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》，在完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系的意見中，亦專門提及要加快制定證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾實(shí)施辦法。

本次國(guó)務(wù)院《辦法》的出臺(tái)，落實(shí)了中辦、國(guó)辦的意見精神，在立足我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化了資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度建設(shè)的時(shí)代性和適應(yīng)性。

中國(guó)國(guó)際金融股份有限公司法律合規(guī)部董事總經(jīng)理周佳興接受記者采訪表示，傳統(tǒng)路徑下，對(duì)于造成投資者損失的證券期貨違法案件，根據(jù)《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，行政罰沒款直接上繳國(guó)庫，無法直接、有針對(duì)性地用于賠償相關(guān)受損失投資者。而民事訴訟又面臨舉證難、成本高、時(shí)間長(zhǎng)等問題，投資者求償渠道往往不順暢，獲得感不足。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度開辟了為投資者提供及時(shí)救濟(jì)的新途徑。本次《辦法》，對(duì)承諾金數(shù)額的確定更加科學(xué)、合理、規(guī)范，對(duì)承諾金的管理和使用要求更加規(guī)范。承諾金將由承諾金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專戶管理，按照規(guī)定用于賠償投資者因當(dāng)事人行為所受的損失。

郭靂告訴記者，《辦法》的出臺(tái)，是補(bǔ)全投資者多元化救濟(jì)體系，提高投資者救濟(jì)及時(shí)性的客觀需要。

目前，我國(guó)證券市場(chǎng)中持股市值低于50萬的中小投資者占比超過97%，為投資者提供更為高效的救濟(jì)渠道和保護(hù)途徑是證券監(jiān)管部門的重要使命之一。相比過去，新《證券法》實(shí)施后我國(guó)投資者保護(hù)制度的效率有了大幅提升，中國(guó)版證券集體訴訟、先行賠付、責(zé)令回購等制度已經(jīng)為投資者構(gòu)建起多重救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。不過適用這些制度仍可能存在兩方面問題。其一，這些制度都需以確認(rèn)違法行為為前提，而證券期貨市場(chǎng)違法行為的隱秘性、復(fù)雜性、專業(yè)性等特征容易使有的違法行為難以認(rèn)定，因而相應(yīng)的司法、行政程序難以啟動(dòng)。其二，在一些案件中，即使最終能夠準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為，從成功啟動(dòng)上述制度，到投資者實(shí)際獲得賠償時(shí)可能會(huì)曠日持久。

而在行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度下，克服了前述投資者救濟(jì)制度的“短板”，投資者獲得賠償?shù)穆窂礁鼮橹苯雍透咝?。在?dāng)事人簽署并履行承諾認(rèn)可協(xié)議后，投資者可以通過法定程序從當(dāng)事人交納的承諾金中獲得賠償，彌補(bǔ)損失。這對(duì)投資者而言，大大降低了維權(quán)的時(shí)間和金錢成本，從而形成保護(hù)投資者、維護(hù)良好金融秩序的價(jià)值導(dǎo)向，助力我國(guó)金融市場(chǎng)繁榮穩(wěn)定。

推進(jìn)市場(chǎng)法治化、國(guó)際化

中信證券合規(guī)總監(jiān)張國(guó)明接受記者采訪表示，此次《辦法》的出臺(tái)，是正式以行政法規(guī)的形式確立我國(guó)證券期貨領(lǐng)域的行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度。該制度是兼顧對(duì)違法、違規(guī)者進(jìn)行制裁和對(duì)利益受損投資者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法方式。

在實(shí)踐中，對(duì)于涉嫌違法的上市公司而言，一旦啟動(dòng)行政執(zhí)法調(diào)查程序，公司聲譽(yù)可能受損，進(jìn)而引起市場(chǎng)拋售行為，致使股價(jià)減損，甚至影響持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力。同時(shí)還可能引來眾多民事賠償訴訟糾紛，上市公司一旦陷入此類訴爭(zhēng)之中，往往難以脫身甚至走向衰落。從中介機(jī)構(gòu)視角看，可能危及其經(jīng)營(yíng)管理能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

而行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的創(chuàng)設(shè)，以上市公司或中介機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體自愿、主動(dòng)賠償涉嫌違法行為所致的投資者損失為主要路徑，在一定程度上弱化了長(zhǎng)期的行政調(diào)查可能給市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)帶來的負(fù)面影響，能及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)而言，能夠及時(shí)化解社會(huì)矛盾，使投資者回歸理性，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，確保證券期貨市場(chǎng)平穩(wěn)、高效運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)多贏。此次《辦法》在立足我國(guó)國(guó)情、市情的基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過明確基本流程、嚴(yán)格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機(jī)制，確保制度公開公平公正實(shí)施，有利于推動(dòng)逐步完善既遵循國(guó)際市場(chǎng)慣例又具有中國(guó)特色的資本市場(chǎng)法治體系，也有力促進(jìn)了資本市場(chǎng)國(guó)際化水平的提升。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者 ?；荽海?/p>

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